2023年美国三大外交挑战

新年伊始，多轮投票博弈成为新众议院议长的麦卡锡，与新就职的众议员们已整装待发，势要加大对白宫内政外交的全面制衡，包括设立专门针对中国的委员会，以及对阿富汗撤军等展开调查。白宫对过去两年采取的“内政优先”的外交路线较为满意。对内，拜登推动各种投资，适度冷却了通胀，失业率回落至3.5%的历史低位，挺过了中期选举的考验；对外，拜登应对俄乌战争得当，在没有直接派驻军队的同时，还借机巩固了跨大西洋盟邦体系。在印太，美国也加强了同日韩等地区盟友和东盟、印度等合作伙伴的关系。

但为了取得这些“成果”，拜登政府也搁置了许多棘手的争议议题，如巴以问题、叙利亚问题、伊核和朝核危机。这些未决议题随时有可能激化大国矛盾，引起地区紧张。美国国会新一轮党争的加剧和大国地缘博弈的升级，都会给美国2023年外交带来更大挑战，其中最具挑战性包括中美关系、俄乌战争和中东问题。

第一，中美关系。美国推进印太战略，需管控双边敏感分歧及潜在地区冲突风险。

2023年，美国将延续对华战略竞争态势，关键点在于拜登政府印太战略的实际推进，包括美国右翼势力在科技领域推动的中美脱钩。中国如何反制将是美国关注的重点。在芯片领域，中国已经向世贸组织提起诉讼。最值得关注的依然是美国盟友们的态度，拜登推行印太战略可能会面临一些阻力。美国在印太地区积累了一些对华博弈的优势，日本、澳大利亚和荷兰在半导体供应链方面倾向于美国，但韩国以及新加坡、印尼等东盟国家尚保持中立立场。

经贸利益仍是印太地区国家关注的优先议题。随着中国在后疫情时代在外交和经济领域的重新布局和发力，这些国家也会重新评估美国的施压。美国推出的印太经济框架（IPEF）目前对东盟国家并无吸引力，主要原因是该框架尚未提供市场准入等让东盟各国受益的优惠政策。随着RCEP进入第二年和CPTPP谈判的推进，中国在印太地区的贸易力量反而会越来越大。美国因此面临进退两难的境地，因为国内民意当下反对美国加入任何自由贸易协议，而美国国内自由派智囊则呼吁美国重新加入CPTPP等印太贸易协议，应对中国影响力的提升。

但中美关系中最重要且最敏感的问题依然是台湾问题。新任国会众议院议长麦卡锡很有可能窜台，并引发台海地区形势紧张，增加白宫管控中美关系的难度。由于他在国内处于相对弱势地位，所以为了转移矛盾选择对外打台湾牌的力度可能很更大。拜登无法也不会劝阻麦卡锡窜台。白宫国安顾问沙利文1月5日接受美国全国公共广播电台（NPR）“早间新闻”（Morning Edition）节目主持人英斯基普（Steve Inskeep）采访时表示，目前台海爆发冲突乃至全面战争的可能性正在飞速上升，不过只要美国对“冲突风险”进行“负责任管控”，台海地区就将保持“永远和平”。但他承认，实现这一目标需要“艰难工作”和“与盟友的协调”。

美军军机频繁在台海、南海出现是地区最大的不稳定因素。根据南海战略态势感知平台（SCSPI）的数据，2022年1月到11月，美国大型侦察机赴南海侦察近600架次。随着中国军机加大在台海和南海的巡航，美国须避免在该地区出现误判。这要看美国在推进印太战略军事部署的过程中，如何在政治和军事层面和中国沟通，将地区安全风险降至最低。

第二，俄乌战争。面对国内和全球经济衰退的背景下，美国该如何处理俄乌冲突，降低核安全风险，同时应对一个更分裂的欧洲。

2023年，俄乌是战是和成为全世界都关注的问题。在共和党控制众议院后，将加大对相关对乌援助项目的监督和审查，束缚拜登政府的援乌策略。但美国仍会持续向乌提供军事和情报援助，帮助乌克兰对抗俄罗斯并客观上致使战争继续。同时，美国也要警惕俄罗斯战败所带来的核安全风险以及战争持续对美国经济的更大冲击。

俄乌战争持续，核战争的风险就会一直存在。为了防止核冲突，美国须保持和俄罗斯的有效沟通。俄乌战争持续，也会进一步影响全球供应链问题，导致能源和粮食价格上涨，推高通胀。虽然美联储7次加息和美西方对俄石油的限价，暂时让美国通胀回落，但经济衰退的可能已大大增加。世界银行也因持续高通胀问题大幅下调了今年全球经济增长预期。为了缓解国内经济衰退压力，美国政治精英在如何处置俄乌冲突方面可能会面临更多压力。

战争持续除了继续消耗俄乌国力以外，美国及其欧洲盟友也会承受更多负担。由于欧洲国家是俄乌战争的直接受害方，经济受到能源和粮食价格的影响很大。为了避免经济衰退，欧洲国家和拜登政府在俄乌问题上的分歧客观存在并随时有可能爆发，如美欧在美国《通胀削减法案》上的争议。

俄乌战争以前，特朗普单边主义的外交政策疏离了美欧关系。同时欧洲内部也是分裂的。俄乌战争后，美国借机团结了美欧和北约，但欧洲内部的裂痕仍在加深，尤其是法德等传统大国和波罗的海国家在对俄问题的分歧，以及俄罗斯和欧盟、北约之间根深蒂固的矛盾。这些分歧和矛盾的加深，会消耗美国更多资源和精力，削弱美国在其他地区的战略部署。比如，土耳其等地区国家也在中亚寻求地缘政治话语权。中国正在调整同中亚和欧洲国家的关系，加大在中东的影响力。美西方制裁俄罗斯石油和天然气等资源，促使中国加大同中亚国家的能源合作，形成新的中亚地缘能源格局。

战争究竟会如何演变，美俄欧各方无确切把握。俄乌双方也未展现谈判的意愿。本周，美国国防部宣布，大约有80至100名乌克兰士兵将在美国本土接受爱国者导弹系统培训。这标志着美国将更深地介入俄乌冲突。在国内反战的民意背景下，如果俄乌冲突继续升级，拜登政府如何保证美军不会介入其中？如果美军不介入，为了规避核战风险，拜登政府需要说服乌克兰回到谈判桌前，甚至需要调整美国对俄罗斯的外交姿态。

第三，中东问题。在阿富汗和沙特接连遭遇外交失败后，美国应该如何调整中东政策，应对撤军后的战略空白。

从特朗普时期撕毁伊朗核协议、激化巴以矛盾，到拜登上台两年内接连遭遇的外交失败，都能看出美国中东战略的失败。2021年美国从阿富汗仓促撤军时，美国两届政府未能制定行之有效的撤军计划，也未和中东及欧洲盟友协商。拜登2022年首次访问沙特，未能说服对方同意石油增产，让美国这一“盟主”极为尴尬。美国在中东发号施令、追求既定目标的难度越来越大。今年控制众议院的共和党人将针对美军撤离阿富汗的乱局、美国和沙特外交的失败等问题开展听证会，要求拜登外交团队前往国会接受质询。其中，针对阿富汗撤军乱局，新上任的众议院外委会主席麦考尔（Michael McCaul）就已经起草了相关报告。

也门、利比亚和叙利亚冲突尚未得到解决。美国近四年并未积极推动解决这些冲突，但这些矛盾仍在积累，一旦激化，都会牵一发而动全身，将美国、以色列及阿拉伯国家卷入其中。另外作为中东核心盟友的以色列再次迎来内塔尼亚胡掌权。作为以色列历史上最右翼的领导人，内塔尼亚胡势必在定居点建设问题上推动比此前更为激进的政策，增加同巴勒斯坦、伊朗的冲突风险。这将使得以色列和民主党政府的政策分歧再次凸显，从而加大美国在中东的外交负担。

与此同时，中俄、土耳其也在加大在中东的影响力。比如，去年年底的首届中国-阿拉伯国家峰会以及中阿签署的一系列合作协议。从去年美国推行的印太战略和俄罗斯的地缘安全挑战来看，美国在中东还是有些分心乏术。如果因为推行印太战略而忽略了中东，让中俄在中东的影响力上升，也将是美国外交战略的一大失策。

在应对上述国际事务外交挑战时，美国国内党争升级也会产生重大影响。今年下半年开始，美国将基本上进入2024年大选周期。拜登领衔的民主党与特朗普、德桑蒂斯、麦卡锡的共和党势必围绕预算、堕胎、医保、移民和枪支管控等内政分歧激烈辩论，同时共和党也会对白宫对华、对俄政策加大制衡。针对美中和美俄关系，党争只会缩小拜登政府的和缓空间。对于俄乌战争，党争可能会促使拜登政府很难兑现承诺，进而影响战争的走向。